报告摘要

事件概述:

目前部分城市房地产行业已逐步步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地，满足住房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。本文将从城市更新的定义与区别、城市更新的政策演变、城市更新项目分类以及城市更新流程四个方面进行梳理和研究。

城市更新、旧改、棚改的定义与区别

城市更新是对城市中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等已不适应现代化城市社会生活的地区进行更新，旨在完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会的可持续发展。旧城改造面向旧城镇，旧厂房及旧村庄等，是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境。而棚改是针对城镇中不符合整体居住环境的危旧住房，通过消除危旧住房来改善片区居住环境，兼具完善城市功能以及改善城市环境的作用。总体来说，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。旧城改造是当代城市更新的一种形式，棚户区改造属于广义的旧城改造范畴。

城市更新的政策演变与对比

自年起，中央明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，城市更新工作提高到了国家战略高度。近年来，国土部门也相继发布有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋。城市更新已获得一系列政策的有效扶持，我们选取广州、深圳以及上海这三个城市更新中的典型一线城市，梳理并研究其政策历史沿革和发展，有助于理解城市更新的内涵和城市更新的制度体系。

城市更新项目分类

城市更新按照改造程度从大到小总体上可分为拆建类、改建类和保留类。其中保留类包括两种情形，一是对现状的维护，二是在保留现有建筑物的基础上赋予其新的用途。城市更新按照开发模式可分为政府主导、市场主导、政府和市场合作。这三大类下根据不同的开发模式又细分为收储模式、农村集体自改模式及土地整理模式等九小类。不同模式下的项目周期、房企参与程度及所承担的风险都有所不同。城市更新按照原用地功能可分为村改、城改和厂改。该分类方式往往仅具有便于理解的标签意义，以及进行相关政策附着的指引意义，但并不是在管制意义上有效的分类维度。

城市更新流程概述

城市更新流程通常包括申报与立项阶段、规划编制与审批阶段、实施阶段、利益分配阶段四大环节。申报与立项阶段中较为核心的两个步骤是意愿征集和划定城市更新单元，二者能否达到各个城市更新政策的要求是立项成功与否的关键。在规划编制与审批阶段，城市更新的细化要求和专项规划被制定，城市更新的目标和责任被具体落实。而实施阶段将长期的更新愿景转化为公共和私营部门之间的财务、合同和体制关系，是确定更新项目主导力量和运作机制的关键所在。利益分配阶段也是政府、原权利人和市场三者之间的利益博弈环节，核心部分为地价计收和地价补缴。

投资建议

目前部分城市房地产行业已逐步步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地，满足住房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。对于房地产企业来说，城市更新受中央及地方政策扶持，参与城市更新项目，可以有效降低房地产企业拿地成本，获取更高开发收益。目前，房地产板块估值处低位，业绩确定性强，股息高。我们重点推荐业绩确定性强的龙头房企万科A、保利地产、金科股份、中南建设、阳光城、新城控股、招商蛇口、蓝光发展、滨江集团、旭辉控股集团以及物管板块碧桂园服务、招商积余、新城悦服务、永升生活服务、蓝光嘉宝服务、新大正和南都物业。相关受益标的包括融创中国、龙湖集团、中国奥园、中国金茂、保利物业、绿城服务等。同时城市更新相关受益房企包括佳兆业、时代中国控股、富力地产、中国恒大、中国奥园及龙光地产等。

风险提示

房地产行业销售不及预期，房地产调控政策进一步收紧。

1.城市更新、旧改、棚改的定义与区别

城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。从国外发展历史来看，“二战”结束后可以简单分为推倒重建、社区更新、旧城开发、有机更新四个基本阶段，演进过程中更新目标从解决单一问题走向综合目标体系，行为特征从大拆大建转变为因地制宜的大小结合模式，更新机制从政府主导发展为多元共治，价值导向从物质空间改善转向公共利益的保护与提升。

随着中国城市化进程的不断推进，我国也针对城市和农村中不符合现代化社会和城市发展的建筑进行了重建和更新，也相继提出了“旧城改造”、“棚户区改造”以及“城市更新”等相关概念。

那么“城市更新”与“旧改”、“棚改”究竟有何不同？

“旧改”全称旧城改造，它是根据城市发展的要求和满足城市居民生活的需要，针对城市现存环境中内部功能、建筑、空间、环境等进行的必要的调整和改变，是有选择地保存、保护并通过各种方式提高环境质量的综合性工作，是在城市老化地区有规划地进行城市改造建设，包括再开发、整治、保护三个方面的内容。

（1）旧城再开发是指在布局混乱，城市功能完全丧失，城市环境质量严重恶化的城区，根据城市总体规划，拆除全部建筑物和构筑物，拓宽城市道路，新建各种必要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，彻底改变原有地区景观的大规模城市改造建设。

（2）旧城整治是指在城市功能部分丧失，城市环境质量正在恶化的地区，拆除不良建筑物和构筑物，对尚可使用或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性修缮、改造，新建各种必要的城市设施，部分改变原有地区景观的中等规模城市改造建设。

（3）保护是指在现状良好，具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性维护修缮，基本不做改变的小规模改造建设。

“棚改”全称棚户区改造，棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。棚户区中居民所居住的建筑大多为平房，建成年代久远，人均面积较小，且房屋结构和配套设施质量差，建筑周边居住环境较差，基础设施配套不足，存在较多安全隐患。总之，棚户区内的居住条件已不符合城市整体居住水平。因此，棚户区改造是一种为提高居民生活质量、改善城市环境、优化城市功能的城市更新方式，对城市和经济发展都有着重大意义。

相比于“旧改”、“棚改”，城市更新作为土地再利用和城市再开发的周期性复杂过程，与不同时期经济发展水平、城市化过程所处阶段的城市发展目标和需求之间存在紧密联系。

从定义上看，城市更新是指在特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村）内，根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。具备下列情形之一的区域才会进行城市更新：城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；环境恶劣或者存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。

因此，城市更新也是从既有城区以人为本的城镇化质量提升和城市文化合理利用角度出发，对城区的公共设施、既有建筑、存量建设用地等按照提高城市发展质量、兼顾改善市民住区条件与城市文化协调发展的原则，进行科学、合理和有效的稳步更新。

需要注意的是，城市更新在不同阶段有着不同的发展意义。最初的城市更新内容以简单的推倒重建为主，而现在随着城市发展和居住方式的巨大变迁，人们对于居住环境、城市生态的需求也越来越高。特别是目前中国的经济转型正在由高速度转向高质量，这也要求城市更新的发展趋势与之相吻合，走向更具内涵的高质量发展阶段，为人民的美好生活贡献更多力量。

中国早期提到的概念更多是“三旧”改造，意指通过对旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，释放大量土地，满足开路、盖楼的需求。但城市发展并不是通过一对一进行土地置换的方式来拓展空间，更需要对产业结构进行升级换代，这样才能保持社会、经济的可持续发展。因此，现在的城市更新与以前相比，更加注重城市整体空间规划和土地利用、资源配置的均衡以及人居环境的改善等。城市更新的内容和模式，越来越趋向多样化和丰富化。

所以我们发现，城市更新的相关理论与内涵存在着一个不断迭代演进的过程。若将现在的城市更新与旧改进行对比，城市更新的方式已经不仅仅局限于以前拆除重建，也就是大众认知中的旧城改造了，而是超越了旧改以物质形态改造为主的范畴。其内涵已扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内容，实质上是对城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分配和区域功能的重新塑造。

当然，旧改与棚改虽同以拆旧建新模式为主，两者间还是存在明显不同的。棚改的概念晚于旧改提出，改造对象为城镇中不符合整体居住水平的危旧住房，即对于旧改当中使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造。

总之，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。旧城改造是当代城市更新的一种形式，棚户区改造归属于广义的旧城改造范畴。

2.城市更新的政策演变与对比

存量时代崛起的首要条件在于增量市场的供求缺口矛盾，也就是城市中可开发资源约束下的新房供给不足与需求持续增长之间的矛盾。特别在热点一、二线城市，因其各方面的优越性不断吸引着外地人口进入，人口净流入量长期处于高位使得这些城市的住房供需矛盾已十分突出。在此背景下，通过城市更新激活城市存量土地、满足人民住房需求对于提升城市的未来发展空间意义重大。

而城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，强调用综合的、整体性的观念和行动计划来解决城市存量发展过程中遇到的各种问题，促进城市可持续发展。事实上，过去我国城市化的快速发展虽然推动了城市空间的扩张，但也造成了中心城区土地开发强度的饱和，使得城市的配套功能和空间承载能力并未得到明显提升。而现在，以旧城改造为主的存量市场不断受到国家及地方利好政策的支持。

年，中央城镇化工作会议明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，从而将城市更新工作提高到了国家战略高度。年，中央城市工作会议再次指出城市“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。近年来，国土部门也相继发布有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋。因此，如何科学全面地理解城市更新的内涵，建立起完善的城市更新制度体系，有效推进城市更新工作的有序开展，是新常态下各大城市亟待解决的现实问题与重大挑战。

年3月，李克强总理在政府工作报告中提出深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。

我们认为，未来中国人口和经济会持续集中，城市群都市圈将是未来的城市格局。在此基础上，大中城市人口将持续增加，新增城镇人口的住房需求人有较大空间。因此，盘活存量用地，提高土地利用效率将是未来新型城镇化战略的重要一环。城市更新的力度将持续加大，从而释放城市土地活力，促进城镇化高质量发展。

2.1.广州城市更新政策体系及演变

广州经过多年快速城市化进程，土地资源相对紧缺。根据广州市土地利用第十三个五年规划（-），年广州市建设用地总面积.14平方公里，建设用地距年规划目标剩余.86平方公里。因此，积极盘活存量土地资源，将低效利用的土地提高使用效率，才能缓解其土地供需矛盾。在此背景下，广州较早进行城市更新的探索推进。年国土资源部与广东省协作，颁布了《促进节约集约用地的若干意见》，标志着广州“三旧”改造工作的正式开始。年，广州颁布《广州市城市更新办法》及其相关配套文件（旧村庄、旧城镇、旧厂房的更新实施办法），正式将“三旧”改造升级为综合性的城市更新。

经过多年的政策与实践探索，广州逐步形成了“1+3+N”的城市更新政策体系：“1”为《广州市城市更新办法》这一核心文件；“3”为广州市旧城镇、旧村庄、旧厂房三类《更新实施办法》配套文件；“N”为其他丰富细致的规范性文件。广州城市更新的政策导向经历了多次的修改和调整，自年施行“三旧”改造起，城市更新的主导力量从早期的“市场”逐步转向“政府”，推行政策收紧管理，强化政府管控作用，日渐重视管理细节和实施成效。

年8月，广州市委十一届第11次全会审议通过《关于深化城市更新工作推动高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》，对新一轮城市更新作出重要部署，揭开该市深化城市更新新篇章。随后，为对《实施意见》和《工作方案》有关内容进行细化落实，突出可操作性，陆续出台系列配套指引，形成“1+1+N”的新一轮城市更新政策体系。其中“1+1”指《实施意见》和《工作方案》，“N”就当前来说指15个配套政策文件。

自年以来，广州城市更新核心政策变革的大趋势是从“市场”转向“政府”，从“放开市场（56号文件）”到强化“政府管控（20号文件）”，再到当前政府主导下的“市场运作（号文件）”。其中，政府公布的56号、20号、号文件（《广州市城市更新办法》）成为不同时期政策转变的风向标。

2.2.深圳城市更新政策体系及演变

年10月22日，深圳率先颁布地方《城市更新（实施）办法》，为日后的城市更新实践活动奠定了坚实的理论基础，而这也是深圳城市更新制度建设迈向新台阶的里程碑。经过年以来的城市更新实践和政策创新，深圳形成了以《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》为核心的多层次“1+1+N”政策体系：两个“1”分别为《城市更新办法》和《城市更新办法实施细则》，“N”为覆盖了法规政策、技术标准、实际操作等不同方面的一系列配套文件。深圳城市更新政策始终坚持以《城市更新办法》和《城市更新办法实施细则》为核心，通过《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（以下简称《暂行措施》）等更为细致的配套政策来规范地方城市更新的工作开展，借助《暂行措施》的定期修订和优化，深圳可以灵活应对城市更新实践中出现的各种问题。

深圳城市更新核心政策相对稳定，演进方向是自年之前的“政府推动”迈向“市场选择”，从曾经的政府主导转向市场主导与多方协作。“政府引导、市场运作”是当前深圳城市更新的基本导向，确定了政府为市场充当“守夜人”的主要实践方式，通过市场选择开展城市更新，推进城市空间改善和产业升级。

2.3.上海城市更新政策体系及演变

长久以来，上海没有诸如广州、深圳那样大力度的土地制度变革支持，其城市更新工作更多是基于多年实践的日积月累。自年5月15日发布《上海市城市更新（实施）办法》后，上海逐步借助规范化的政策办法与“试点试行”推进城市更新的制度体系建构与实践发展。

上海年颁布《上海市城市更新实施办法》，即城市更新政策体系中的“1”之后，为保证城市更新工作的有序开展，规划和国土资源管理局随后又颁布了《上海市城市更新规划土地实施细则》（年11月，修订后正式颁布执行），以及《上海市城市更新规划管理操作流程》、《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等系列配套政策和规划文件，即为“N”。值得注意的是，上海《城市更新实施办法》的适用范围小，主要针对物业权利人自主发起以及政府引导推动的城市更新类型，其他政府认定的较大规模的旧厂、旧区等的更新改造依然按照原有政策要求和管理模式执行，这与广州和深圳有着显著的区别。

而相较于广州、深圳，上海的城市更新政策更具历史渊源。上海早在20世纪末就已经针对旧工业、旧区开展了大量更新工作，进入21世纪，在总结20世纪90年代“棚改计划”等大拆大建更新行动的教训后，上海开始转变以拆迁重建为主要手段的单一更新做法，转向强调多方参与、历史保护、多尺度、多类型的城市更新运作办法，城市更新的核心政策突出政府引导探索下的“减量增效，试点试行”，强调政府和市场力量的“双向并举”。实践中，物业权利人提出的自主更新是目前《上海市城市更新实施办法》的施政重点，开发商主导的市场力量介入型更新通常不在办法覆盖的范畴内。因此，以“小步慢跑”的方式探索城市更新制度建设和政策创新是上海的路径选择。

年前后，上海在“减量增效”背景下开始有意识地进行城市更新项目试点，探索新的更新制度建设途径，为后期出台《城市更新实施办法》奠定基础。许多试点旨在通过城市更新促进地区功能与公共服务设施的完善。

例如：徐家汇西亚宾馆的地区功能化改造，徐家汇教堂周边地区的空间品质提升改造，静安区上海火车站北广场附近地区的公共绿地增补改造，静安区“东斯文里”的历史建筑保护改造。

3.城市更新项目分类

3.1.按照改造程度分类：拆建类、改建类和保留类

3.1.1.定义及特点

按照改造程度分类表面上是对发生的改造建设行为进行分类，实质上是按照土地利用强度的变更程度进行分类，按照改造程度从大到小总体上可分为拆建类、改建类和保留类。

拆建类即拆除重建，是指进行了完全的物质形态改变的项目，至少发生了整栋建筑的拆除，其开发强度和功能也随之发生变化。改建类即局部改建是指更新后对原有建筑进行了部分（而非全部）的拆除，并进行了一定程度的改建、加建。保留类即保留原建筑。包括两种情形，一是对现状的维护，如老小区修缮；二是在保留现有建筑物的基础上赋予其新的用途，如在既有厂区注入艺术设计、电商产业等。

不同城市更新办法中对分类的命名有所不同，但是本质含义是相同的。比如，广东分为“全面改造”和“微改造”，“全面改造”就相当于拆建类，而改建类和保留类统称为“微改造”。深圳分为拆除重建类、功能改变类和综合整治类，分别对应拆建、改建和保留。

拆建类是一种最为完全的更新方式，但这种方式在城市空间环境和景观方面，社会结构和社会环境的变动方面均可能产生有利和不利影响，而且在投资方面也更具有风险，因此只有在确定没有可行的其他方式时才可以采用。房地产企业可通过参与改造和持有运营来参与项目。

改建类项目开发强度适中，用地功能一般没有大的改变。但是对于改建类项目的认定容易产生分歧，比如对一栋数千平方米的楼房和对一片数十公顷的地块进行“改建”就完全不同，因为后者已经发生了大面积的新增建筑物建设，在深圳可能就会归于“拆除重建类”。房地产企业既可参与改造，也可持有运营。

保留类主要适用于需要更新但仍可恢复并无需重建的地区或建筑物，整建的目的不只限于防止其继续衰败，更是为了进而改善地区的生活环境。这种方式需要的时间相对短，也可以减轻重置居民的压力，投入的资金也较少。房地产企业主要通过持有运营来参与项目。

在各个改造程度分类中，各地区的侧重是不同的。在珠三角地区，拆除重建类的项目在几种改造程度的项目中不论是从数量上还是面积上来看都占主导地位，这与当地过去用地粗泛的“村村点火”发展模式有关。通常，改造后并非大面积的单一功能区，而是会形成商业、办公、居住、公共服务等多功能混合的功能区，赋予新的城市功能和形象。而上海则是以综合整治和功能改变项目为主，这也是由上海本身高度城市化的特性决定的。而且城市更新项目在实际改造中并不局限于某一种分类，有时同一个项目会根据不同地块的特点同时采用多种更新方式。

3.1.2.典型案例

（1）海珠区琶洲村全面改造项目

广州海珠区琶洲村位于琶洲岛中部珠江南岸，紧邻琶洲国际会展商贸中心，区位优越但村内环境差，与周围发展建设对比鲜明。年，广东推进城中村改造工作，琶洲村成为“三旧”改造首先启动的九个村落之一。该项目改造规划总用地面积75.76公顷，划分为十三个地块，改造范围内的集体土地全部转性为国有土地。

（2）广州海珠区仑头村微改造项目

仑头村属广州市海珠区官洲街道，位于海珠区东部，村内主要以廉租房、厂房、仓库出租以及少量商业服务为主要业态，整体产业低端、低效、低利率。相较于广州中心区的城中村，仑头村街道环境更加脏乱差，建筑密度极高。但是区位优良，交通便利。不过，由于开发建设行为受到严格管控（建筑限高25米，容积率1.8），市场导向的整体改造很难达到经济平衡，开发商难以介入仑头村的整体改造，因此开发商通过持有运营等方式参与。

目前仑头村通过村集体成立股份制有限公司与地产公司合作，在“企业建设运营、村集体所有、村民分红”的模式下运营，即由地产公司建设运营，将利润分红给村集体，再由村集体根据物业面积分红给村民。

3.2.按照开发模式分：政府主导、市场主导、政府和市场合作

从项目的实施主体来看，城市更新一般分为政府主导、市场主导、政府和市场合作三大类。这三大类下根据不同的开发模式又细分为九小类。不同模式下的项目周期，房企参与程度及所承担的风险都有所不同。

3.2.1.政府主导型

政府主导模式的主要方式有三种：政府收储、政府统租和综合整治（政府出资）。其中，企业在综合整治模式下参与程度较小，在政府收储模式下参与程度较大。政府收储本质上其实是政府做好总体规划，土地开发和城市基础设施建设以及居民的搬迁安置工作，再将土地转让给开发商，开发商拥有土地使用权利后进行投资建设，依据计划，开始施工。

政府主导模式下，政府负责居民的搬迁补偿安置，补偿的资金和安置的措施能够相对妥善，改造方案也符合城市整体效益。而且，在“政府内部”的协调框架下项目的行政流程也变得简便快捷。缺点在于，由于“特事特办”会带来行政成本，政府也会承担巨大的资金压力，利益难以最大化，规划设计定位保守。对企业而言，由于不参与土地的前期整理，不用涉及拆迁问题，因此项目周期更加可控。

（1）政府收储模式典型案例：佛山岭南天地

佛山岭南天地项目是佛山市于年启动的祖庙——东华里片区的旧城改造，涉及改造面积超过m2。年，祖庙东华里片区的土地使用权以75.1亿的高价被中国新天地的母公司瑞安房地产收入囊中。年2月28日，该项目正式启动，沿用瑞安独创的旧城改造开发模式，项目保留了佛山的风情风貌，集商业街区、文物古迹修护、高端公寓、洋房、别墅、酒店和写字楼于一体。项目开发从预计总投资超过亿，整体分五期，目前岭南天地商业街区一、二期均已开业，第三期也即将开放。

（2）政府统租模式典型案例：佛山大沥镇广佛国际商贸城

广佛国际商贸城项目属于佛山市南海区城市更新第一轮十大示范片区，通过利用“三旧”改造进行重新开发建设。整个项目区分为8个地块，涉及5个权属单位，整个片区范围内整治后有集体土地和国有土地，其中集体土地主要采用政府统租模式，即由大沥镇政府统一向村集体租赁，再转租给运营公司，对应的项目为地块2、地块3和地块8。其中，地块8为公园用地，同样由政府向村集体租赁土地，每年向村集体支付租金。这种模式下房企参与程度也比较小。

（3）综合整治模式典型案例：广州海珠区黄埔古村

海珠区黄埔古村综合整治项目位于海珠区东部、琶洲岛东南面，是一个独具岭南海洋文化特色的古老村落。整治前问题主要包括：历史文化古建筑破败、乱搭乱建、环境“脏、乱、差”、水体污染严重、公共设施服务缺乏、治安环境复杂。年，广州市海珠区政府正式启动了黄埔古港古村历史文化景区保护工程，对黄埔古港古村进行了全面的规划设计，年，该景区被评为“海珠十大新名片”。不过，该模式利润微薄，主要以改善民生为目的，房企参与较少。

3.2.2.市场主导型

城市更新中的市场主导型改造主要包括农村集体自改、村企合作、原土地使用权人自改和企业收购改造四种模式，其中旧村改造中主要是村企合作模式和自行改造模式，而村企合作改造模式在实践中最为常见，是由农村集体经济组织与开发企业合作实施改造的情形，通常将改造范围的土地分成复建安置地块和融资地块两部分，前者用于建设村民的复建安置房，后者是开发商出资建设复建安置房而获取的报酬，全部改造资金均由开发商支付。而村集体自改模式下房企参与较少，而且实践中纯粹的自行改造比例也很少。

市场主导模式下的优势和劣势同样突出，优势在于市场主体对资金配置有更加丰富的手段和经验，对空间产品适应房地产市场也有更灵敏的触觉和更直接的经验，能提供高质量的开发和整体设计，有效地减轻了政府的负担，并促进了当地的经济发展。劣势在于市场的逐利性使得开发商仅选择具有商业价值的地段，而位置偏僻、危房户集中的地区却无人问津。而且私人资本目标与政府目标、区域发展目标、城市整体发展目标未必一致，业主的利益也极易被损害。此外，开发商需要出资完成拆迁补偿和土地前期整理工作，对开发企业的资金要求较高，开发周期也相对较长，开发商的高资金杠杆可能会使项目抗风险能力弱。

猎德村是广州市启动改造的首个城中村，也是村企合作模式的典型案例。其位于珠江新陈中南部，村址面积亩。年5月，猎德村宣布启动城中村改造。《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置初步方案》提出猎德村改造所需30多亿元资金通过出让村西片土地筹得，总建筑面积56.8万平方米。

年9月29日，经过14轮举牌竞价，该块土地被富力和合景地产联合以46亿元竞得，12月10日，新鸿基地产正式加入该项目的开发团队，三家各占权益的三分之一。46亿元中约25亿元用作拆迁补偿安置及建设新楼，另外10亿元则是南部酒店的投资款。在年10月，作为广州首个旧城改造项目的猎德村开始拆迁。整个改造建设工程历时3年，至年底基本完成。全体村民年春节前搬入新居。年9月，猎德村旧改项目正式命名为“天汇广场”，其中住宅部分“天銮”于10月28日正式发布，顶级写字楼天盈广场和天盈广场东塔分别于和正式推出市场，商业部分“IGC天汇”于年10月正式开业。

猎德村作为广州城中村改造中引入房地产开发商参与的首个试点，具有明显的典型性和代表性。其改造模式（政府主导，市场参与）、“拆一补一”的拆迁安置方式以及规划设计方案等都具有开创意义。

3.2.3.政府与市场合作

政府与市场合作的模式下主要分为两种，一是以毛地出让方式引入社会力量实施改造，该改造模式下包括施工受让方分离和施工受让方合并两种情况。施工受让方分离就是政府通过招标、拍卖或者挂牌等公开方式确定土地使用权人，并在拆迁阶段通过招标方式引入另一家企业单位承担具体拆迁工作。施工受让方合并就是承担土地前期整理的企业也是土地使用权人。二是土地整理模式，该模式是由农村集体经济组织通过招标方式引入土地前期整理合作方，完成地上房屋拆迁和转为国有建设用地手续后，交由政府以招标、拍卖或者挂牌方式出让土地，这种情况下参与土地整理的企业也不一定是最终的土地使用权人。

铁路上海站北广场旧改就是政府与市场合作模式，改造地块东起长兴路，南至交通路，西沿彭越浦，北靠中华新路，占地59.8公顷，市、区两级政府按分期动迁、土地储备、统一规划、整体开发的方式，成立由区政府领导、市和区土地储备中心组成的指挥部，制定和实施改造规划，实行土地招拍挂。上海市政府和闸北区政府从5年8月起联手实施这一地区的旧区改造，由上海振沪房屋拆迁有限公司实施拆迁。经过四年三期的拆迁，年12月29日，改造动拆迁项目全面完成。年金融街控股以88.15亿元竞得该地块，年7月首次开盘。

3.3.按照原用地功能分类：村改、城改和厂改

城市更新按照原用地功能（改造对象）可以分为旧村改造、旧城改造和旧厂改造三类，也就是国土部文中提出的“旧城镇、旧厂房、旧村庄”这“三旧”。该分类方式往往仅具有便于理解的标签意义，以及进行相关政策附着的指引意义，但并不是在管制意义上有效的分类维度。

3.3.1.旧村庄

旧村庄是指城乡建成区内人居环境较差、基础设施配套不完善，土地以集体所有性质为主的村集体成员聚居区域，包括城市区范围内的不符合标准的城中村和一些具有历史文化特色的外围村庄。其中城中村主要以拆除重建的方式进行改造，也是房企涉及较多的项目类型，这类项目拆迁权力人数量多，产权比较复杂，因此改造周期长。而外围村庄以综合诊治、微改造为主，改善居住环境。对于具有历史文化特色的旧村庄，需要对其独特资源进行挖掘和保护，以发展特色文化与旅游产业。

“旧村庄”改造中比较典型的案例就是“华润大冲旧改项目”，该项目位于深圳市南山区，是目前广东省内最大的城中村整体改造项目，整体规划计容建筑面积达万㎡（含地下室建筑面积约为万平米），预计总投资将超过亿元。项目从启动到首期开盘用时近8年。

3.3.2.旧城镇

旧城镇是指位于城镇中心区内人居环境较差、基础设施配套不完善，土地以国家所有性质为主的城镇居民生活生产和商贸区域。旧城镇改造和旧村庄改造项目比较相似，也会由于拆迁权利人主体的复杂性而具有长周期的特点。一般会在完成拆迁补偿后由市国土资源主管部门按国有土地公开出让程序出让。

广东湛江市华都汇项目是旧城镇中统一规划整合的连片改造的经典案例，该项目总用地面积.74平方米，通过村企合作的方式，把62亩旧城镇旧改用地、12亩城中村集体用地和10亩湛江华都公司土地整合到一起进行统一规划和连片改造。

3.3.3.旧厂房

旧厂房主要是指城镇建成区内，在国有或集体土地上建成较早、结构简易，用作工业生产、产品加工制造用房和直接为工业生产服务的附属设施，以及工业物资存储用房等。由于旧厂房改造项目权利主体单一，拆迁时一般只需与原业主协商好即可，因此前期土地整理更快，项目周期整体就会比较短。但是，部分旧厂房机械设备复杂在改造时安全要求较高。旧厂房包括工业用地和仓储用地，改造时一般分为“工改工”（包括“工改M0”，“工改M1”和“工改M1+M0”）、“工改商、住”等。其中“工改商、住”利润最高，但是非政策导向更新，因此申报过程会受一定影响，正常申报流程预计需30个月起。工改工项目周期相对更短，而且，与净地招拍挂相比，“工改工”项目土地年限更长、转让限制更少、产业监管执行尺度更宽松，但现有政策更鼓励企业以持有运营的方式获益。

广东珠海富华里项目为“工改商、住”典型案例，该项目位于拱北九洲大道南侧、白石路东侧，用地面积8.95万平方米，距离珠海与澳门最大的陆路口岸“拱北口岸”仅2公里，与连接香港、深圳的“九洲港”码头亦仅5公里之遥，与国家4A级景区“圆明新园”仅一路之隔，交通和区位优势明显。项目原址为珠海市富华复合材料有限公司厂区，以生产玻璃布产品为主，其建筑风格为早期八十年代的工业建筑。

年9月，珠海市政府采用政府回收的方式将该厂整体搬迁至高栏港经济区，原用地收回并签订补偿协议。年1月26日该项目公开挂牌出让，由珠海市永福通房地产开发有限公司（中国海外发展有限公司的全资附属公司）取得该土地使用权。项目改造前用地约8.95万平方米，其中6.8万平方米经招拍挂，由珠海市永福通房地产开发有限公司实施开发建设中海富华里项目，改造方向为商业、办公、酒店、商务公寓，总计容建筑面积为23.88万平方米，容积率3.5；剩余2.15万平方米作为补公用地，由珠海市永福通房地产开发有限公司一并实施公共绿地及市政道路建设。

富华里中心分为两期建设，一期为公寓和裙楼商业，于年12月开工，年5月竣工交付。二期包括酒店、开放式街区商业和写字楼，总建筑面积为24万平方米，总投资额约26亿元人民币,由珠海市永福通房地产开发有限公司作为投资物业租赁经营。二期于年8月开工，目前已全面投入运营。

4.城市更新流程概述

概括来讲，我国当前城市更新流程通常包括申报与立项阶段、规划编制与审批阶段、实施阶段、利益分配阶段四大环节。不同城市对于城市更新流程有不同的规定，具体步骤又会因为更新项目的内容、规模、发起的主体不同、类型不一而不同。本文针对我国城市更新的新形势，选择广州、深圳和上海三个在城市更新实践中走在全国前沿的城市，综合介绍及分析城市更新的具体流程及其核心步骤。

广州城市更新的特点在于“分程度管理”，它将城市更新分为“旧城、旧村、旧厂”进行区别管理，但三类城市更新实践的基本流程大致一样，只在意愿征集、更新主体方面存在一定的差异。全面改造项目（旧村庄全面改造、旧厂房自主改造、旧厂房政府收储、旧厂房政府收储与自行改造相结合、旧城镇全面改造、村级工业园改造）的整体流程主要分为申报、编制、审核、批复、实施五个阶段。

深圳城市更新的特点在于“分类别管理”。其中，拆除重建类城市更新需要严格按照城市更新单元规划、年度计划的规定实施，主要分为申报、编制、实施三个阶段。

上海城市更新工作强调“区域评估与实施计划”相结合，对更新项目实行地进行全生命周期管理，在土地出让合同中明确更新项目的功能、运营管理、配套设施、持有年限、节能环保等要求以及项目开发时序和进度安排等内容，形成土地“契约”。上海城市更新的主要流程分为区域评估、实施计划、城市更新项目实施三个阶段。

4.1.申报与立项阶段

申报与更新立项阶段主要解决的是“能不能改”的问题。其意义首先在于便于政府规范化、制度化控制城市更新项目，其次可以满足公众和利益相关者知情权，为后续工作减少阻碍，也为后续项目融资提供便利。申报与立项阶段中较为核心的两个步骤是意愿征集和划定城市更新单元，二者能否达到各个城市更新政策的要求是立项成功与否的关键。其中，意愿征集所需要求会受城市更新类型和权属情况而改变，通常需要2-3年的时间；而城市单元的划定也需要考虑城市更新类型、规模、城市整体规划等因素。

“城市更新单元（片区）”是落实城市整体更新策略的具体单位，也是对接详细层面法定规划的有效途径，更是更新项目实施的基本依据。广州、深圳、上海开展城市更新工作的基本单位都是城市更新单元（片区），其内涵也基本一致，一个城市更新单元（片区）内可有一个或者多个城市更新项目。在城市更新单元（片区）的划定上，广州依据“标图建库”划定。“标图建库”指将城市更新地块在影像图、土地利用现状、土地利用规划图上进行标注，并建立“三旧”监管数据库。此外，人口数据、经济产业、公建设施配套、文化遗存、土地数据、房屋数据、基础测绘成果等要素也被纳入工作数据库中。对广州市来说，“标图建库”是确定城市更新片区的重要依据，只有进入数据库的改造地块才可以开展城市更新工作，享受城市更新的相关政策。数据库每半年调整一次、由申报主体（街道办、镇政府、企事业单位等）组织申报材料进行申报，区城市更新部门进行初审，市城市更新局按照省国土资源厅的要求进行检查，最终报省国土资源厅进行审批发布。

深圳采用法定图则与多主体申报相结合的划定方式。在编制法定图则的过程中，应充分评估更新单元所在区域的经济、社会、文化影响，但由于法定图则修编的周期较长，存在对更新需求预判不足等问题，尤其是对城市更新中公共空间、公共服务设施需求等的判断不足，所以申请突破法定图则的现象较为普遍。城市更新单元的申报采取多主体申报方式，涉及权利主体（如村委会等）、权利主体委托的单一市场主体（个人或企业）、政府相关部门等，这些主体在进行权利相关人的意愿征集后可以进行城市更新单元申报。

上海城市更新单元的划定与广州、深圳不同，城市更新单元通过区域评估来确定。在城市更新工作中，首先由政府部门开展区域（公共要素）评估，确定更新需求，之后在区域评估的范围内划定城市更新单元。开展区域评估的基本范围通常为控制性详细规划编制单元，更新单元是编制城市更新实施计划的基本单位，最小可由一个街坊构成。同时，上海城市更新单元实施不要求像广州、深圳一样按批次纳入年度计划，编制实施计划后就可以实施城市更新项目。

4.2.规划编制与审批阶段

规划编制与审批阶段主要解决的是“怎样改”的问题。在该阶段，一些关于目标定位、更新模式、开发建设指标，公共配套设施、道路交通、市政工程和城市设计等等城市更新的细化要求和专项规划被制定，城市更新目标和责任被具体落实。该阶段通常需要耗时1-2年。就广州、深圳和上海这三个城市而言，在城市更新规划方案的审批上也有相对应的城市更新机构及其职能分配。

4.3.实施阶段

实施阶段主要围绕实施主体的确定展开，解决“谁来改“的问题。该阶段意义在于将长期的更新愿景转化为公共和私营部门之间的财务、合同和体制关系，是确定更新项目主导力量和运作机制的关键所在。整个实施主体的确认过程通常需要耗时1-3年。实施主体的资格也意味着正式拆迁和补偿的资格，而拆迁和赔偿也是实施阶段中涉及利益博弈的核心阶段。

确定了实施主体后，采用何种方式实施城市更新也变得顺其自然。城市更新的运作主体可以是单一的，也可以是混合的（如政府与企业、业主与企业等）。过去，在早期快速城镇化背景下，城市更新受到土地财政的强力推动，政府与开发商往往通过形成“开发联盟”，以拆除重建的“运动式”更新来快速推进城市的改造和空间面貌的提升。

若简单将城市更新依照主导力量的不同分为“政府主导”“社会主导”和“市场主导”三种类型，不同类型的更新方式和利益分配模式差异明显。“政府主导”的城市更新在我国已经具有相当长时期的实践，政府借助其公权力，在全面控制更新的成本、进度、规划方案等情形下，实现对更新地块的人员安置、再规划与再开发等系列工作。“社会主导”的城市更新，重在强调通过“业主方”的自主改造来实现地段建设的提质增效，因而对资金来源、利益相关者的共识、长时期的更新维护、成本控制等问题的突围，是社会主导型更新能够得以有效运作的前提。社会主导的城市更新项目在我国尚不是主流，但随着社区营造、微改造等新活动的倡导、带动和示范，这类城市更新实践将变得越来越重要和普遍。以开发商为代表的“市场主导”的城市更新，一直是城市再开发的常见模式，其优势在于能获得市场资本的强力注人，但也具有开发商一味追求利益最大化的弊端。考虑到城市更新项目的体量基本较大，仅靠一个主体、一个模式实施的可能性不高。目前大多数城市都鼓励城市更新项目的多主体参与，深圳更是程序性地明确城市更新项目的“多主体申报”可能，并最终确定如开发商、原业主等项目实施主体和主要责任方。《广州市城市更新办法》指出“城市更新可以由市政府工作部门或区政府及其部门作为主体，也可以由单个土地权属人作为主体，或多个土地权属人联合作为主体，综合运用政府征收、与权属人协商收购、权属人自行改造等多种改造模式＂，“城市更新通过市场运作的，应当选取与更新规模、项目定位相适应，有资金实力、开发经验和社会责任感的诚实守信的企业＂。

4.4.利益分配阶段

利益分配阶段也是政府、原权利人和市场三者之间的利益博弈环节。其中的核心部分为地价计收和地价补缴，不同城市对于地价计收和收缴有不同的规定。

在广州城市更新中，全面改造涉及补缴地价的有以下两类情况：?旧厂房自行改造（工改工、工改商、工改新产业、科改科、教改教、医改医、体改体），每一类的改造方式和产业类型都有不同的补缴地价的方式；?旧厂房自行改造与政府收储相结合。这种情况下，政府按照相关标准回收部分权属用地，并给予产权人相应的补偿；产权人可以对剩余的非商品住宅规划用地进行自行改造、协议出让（建筑面积按照不同区域的要求进行差别化计算）。属于同一企业集团、涉及多宗国有土地上旧厂房改造的（总用地面积不低于12万平方米），可整体策划改造。（广州市城市更新局.广州市城市更新（“三旧”改造）主要政策简介[C].广东省“三旧”改造项目推介会，-06-28广州.）

在深圳城市更新中，《暂行措施》（深府办〔）38号）对深圳城市更新地价计收做出了详细规定，主要有:（1）历史用地处置。对于拆除重建类项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给项目实施主体进行开发建设，其分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的％计收地价（其中的10％为对历史用地行为的处理）。对于旧工业区综合整治类增加生产经营性建筑面积的项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给继受单位，使用年期为30年；新建建筑面积部分按照版《暂行措施》（《

转载请注明:http://www.chenweitingt.com/amly/20752.html